2° FORO LIBRE — CURI
Crítica y alternativas a las políticas de Estado por Romeo Pérez Antón
Ingresamos a este Foro Libre del CURI no para abordar su tema de fondo, la inserción internacional de nuestro país, sino para establecer algunas consideraciones respecto de la noción de políticas de Estado, ya empleada en dicho Foro y frecuentemente propuesta como estructura óptima de cualquier política exterior. Casi siempre, por lo demás, se aatribuye a la estructura la calificación de la mejor sin justificar expresamente la adjudicación. Se la trata como si, intuitivamente, mostrara de por sí una clara superioridad sobre las políticas de gobierno, como suele designarse al conjunto de las que revisten otras características. Ello no obstante, las políticas de Estado han sido cuestionadas, especialmente en cuanto a su compatibilidad con el pluralismo democrático plenamente asumido.
Una crítica rigurosa de ellas, seguida por la exploración de las bases de las políticas que les son alternativas, se encuentra en el ensayo “Las políticas de Estado: entre lo sustantivo y lo instrumental. Tensiones en torno a la amplitud de los márgenes de discrepancia”, que firman Nicolás Portela Montoli y Carlos Pareja, publicado en el número 100 de los “Cuadernos “ de la Universidad CLAEH (Montevideo, 2014; páginas 215-257).
Si bien instamos a leer ese ensayo, accesible en Internet, no buscamos sintetizarlo aquí ni llegamos estrictamente a sus mismas conclusiones. Compartimos, eso sí, el planteo de la disyuntiva de las políticas de Estado o las políticas de gobierno como una cuestión trascendente para la práctica efectiva de la democracia, sobre todo para la realización concreta del ideal pluralista e investigador de la democracia. Ideal que eleva la democracia a la condición de una búsqueda colectiva, de una dinámica de invención y renovaciones.
Crítica
Hacen hincapié, quienes entienden deseables las políticas de Estado, en el supuesto de que ellas proveen mayor eficacia a los cursos de acción en la medida en que éstos reciben apoyo de varios partidos o corrientes de opinión, circunstancia que proporciona también estabilidad o durabilidad a aquellos cursos de acción. La fórmula apropiada sería: más resultados por conjunción de apoyo con duración, A + D aumenta R, o, de otro modo, A + D = R (resultados) o E (eficacia).
Hay un núcleo de validez en ese supuesto, ya que la magnitud y composición de la adhesión a una racionalidad y una estrategia condicionan el éxito, la producción de cambios, el logro de objetivos que esa acción pueda conseguir. Es asimismo válido el supuesto en cuanto a que las políticas públicas, entre ellas las exteriores, además de muchas otras acciones colectivas, requieren alguna permanencia, alguna persistencia para realizar sus aspiraciones. Admitido aquel núcleo de validez, el supuesto (y la argumentación que lo acoge) adolecen de simplismo. Omiten dos aspectos insoslayables, omite en su fórmula dos variables ineludibles. Los costos de la negociación para ampliar el apoyo y la reducción de las críticas a un curso de acción.
1.- No somos escépticos acerca de la negociación. Estamos convencidos de que buscar líneas de conducta a partir de posturas teórico-prácticas incompatibles suele mejorar el conocimiento de un problema y permite percibir posibilidades de intervención no advertidas por aquellas posturas. Aun en los casos en que los discrepantes no lleguen a coincidir en algún diagnóstico y terapia o solución, la negociación frustrada los dejará probablemente más lúcidos en cuanto a los fundamentos y proyecciones de sus respectivos pareceres. Sosteníamos estas apreciaciones ya en 1995, en un artículo titulado “Productividad de la negociación, situación parlamentaria típica” (“Cuadernos” de la UCLAEH, números 73-74).
Pero la negociación está sujeta a la contingencia de éxito o fracaso. El fracaso, sin embargo, no implica esterilidad, razón por la cual siempre se justifica abrir una instancia de negociación, dar una oportunidad a la actitud negociadora y a las estructuras y las culturas de la negociación.
Para que de ella surjan políticas de Estado, en supuestos de pluralidad democrática, vale decir, de genuinas divergencias y aun antagonismos, la negociación debe alcanzar el éxito. Todos o al menos una parte significativa de los antagonistas deben haber definido y aceptado un curso de acción (una hoja de ruta, en expresión muy de moda). Y aquí aparecen, por lo general, los costos de la negociación, Las negociaciones exitosas no son gratuitas. Sólo lo serían si la coincidencia obtenida constituyera una rigurosa unanimidad, una honda reducción a la conformidad que haya sustituido definitivamente a las divergencias de partida. Los sujetos múltiples habrían, así, pasado a la unidad de un solo sujeto. Tendrían que haber experimentado verdaderas conversiones. Pocas, muy pocas negociaciones gratuitas registra la experiencia práctica, la experiencia histórica inclusive.
Las negociaciones exitosas pero costosas producen, en cambio, meras aproximaciones al consenso, Cambios en las actitudes por razones de oportunidad, de postergación del conflicto, por ponderaciones de que “más vale un mal acuerdo que un pleito interminable”. Cambios en las conductas más que en los fundamentos de esas conductas. La negociación costosa redunda en situaciones precarias, en acuerdos frágiles. De las reservas mentales que hayan viabilizado el consenso surgirán, antes o después, las ejecuciones diferenciadas o aun las deslealtades a lo acordado, Muchas políticas de Estado ensanchan el respaldo al precio de una reducción de la estabilidad o persistencia de la pauta convenida. Vale decir, que las dos variables de aquella fórmula que produciría la eficacia no tienden a conjugarse, son precariamente acumulables.
2- Frente a un problema o desafío, el Estado democrático que no quiera o pueda generar políticas de Estado aplicará, de buena o mala gana, políticas de gobierno. Algunos actores las sostendrán, en singular o en coalición, según las circunstancias político-electorales. Otros actores se opondrán a ellas, con distintos grados de intensidad, entre la discusión argumentada y el obstruccionismo. Entre la crítica y el “palo en las ruedas”. Con frecuencia, la opción por forzar una política de Estado deriva exclusivamente del temor a que una política de gobierno tropiece con prácticas obstructivas insuperables. En la mayoría de los casos, las políticas de gobierno se desenvolverán sometidas a crítica. Las políticas de Estado, en cambio, suponen la eliminación o, por lo menos, la atenuación drástica del margen de crítica a que puedan estar sometidas. Aquí radica, contra lo que se supone a menudo, apresuradamente, una ventaja de las primeras, no de las segundas. La disminución de la crítica no beneficia sino perjudica al que es criticado.
Ya es hora, en efecto, de que aprendamos de la historia que un régimen en que el gobierno se halla expuesto, legítimamente, a crítica y oposición resulta más eficaz, a la larga, que una dictadura. En las instancias más dramáticas inclusive Al menos ocho guerras que enfrentaron a democracias y dictaduras se han saldado, en los últimos cien años largos, con triunfos de aquéllas sobre éstas. Contra un par de contraejemplos. Entre las victorias democráticas, la primera y segunda Guerras Mundiales, la Guerra Fría (que fue una contienda bélica, aunque contenida), las tres guerras ganadas por Israel (1948. 1956 y 1967, consideramos empatada la del Yom Kipur), la de las Malvinas, la de Irak en 1991(si la entendemos como lucha de Washington contra Bagdad, aunque su estructura fue más compleja). Entre los contraejemplos, mencionamos la de Vietnam, en cuanto opuso a Vietnam del Norte y Estados Unidos, y la Guerra Sino-India de 1962 en los Himalayas. No computamos guerras coloniales, guerras de guerrillas o guerras civiles (porque no enfrentan propiamente Estados de distintos regímenes políticos), ni tampoco guerras que se libraron entre dictaduras (como la de Irak-Irán) o entre democracias, aunque muy imperfectas (como la Guerra del Chaco, en los años treinta del siglo veinte). La crítica y la oposición normales fortalecen los cursos de acción, inclusive los que discurren en las circunstancias más adversas o inciertas.
Y esa es la ventaja que poseen las políticas de gobierno, porque las políticas de Estado reducen y, en el extremo, pueden anular los márgenes de crítica normal. Suelen, las políticas de Estado, sufrir críticas y hasta oposiciones, pero son soterradas e internas a los partidos o corrientes comprometidos con aquellas políticas. Se traducen las críticas de esta clase más en tensiones y reticencias que en debate argumentado y pulimento de alternativas públicamente expuestas.
Y tocamos así la estructura de las políticas de gobierno.
Alternativas
Como se ha visto, hemos cuestionado el apriorismo de erigir las políticas de Estado en dechado, en estructura óptima de las políticas públicas. Suprimida esa valoración absoluta, la preferencia por ellas o por alguna de las muchas formas de políticas de gobierno pasa a depender de circunstancias concretas, de estimación de probabilidades de éxito de una u otra alternativa, de relaciones entre los actores de gobierno, relaciones cuantitativas (votos, recursos de comunicación, etc.) o cualitativas (proximidad o antagonismo ideológicos, valores compartidos, confianza, experiencias anteriores, etc.). Hemos señalado, no obstante, algunas ventajas difícilmente superables de las políticas de gobierno sobre las de Estado. Estas ventajas comparativas se incrementan en la medida en que las políticas de gobierno alcanzan niveles superiores de responsabilidad.
¿Qué significa, en este contexto, responsabilidad?
Significa hacerse cargo de todas las condicionantes en que se diseña un determinado curso de acción estatal. Entre tales condicionantes, la aplicación previa de una o más políticas públicas en el campo sobre el que recaerá la que se diseña, así como las consecuencias positivas o negativas que esa política (que puede haber sido de Estado o de gobierno) haya producido o propiciado. Hacerse cargo en el sentido de conocer en profundidad, calcular racionalmente el margen en que cabe aprovechar o cancelar aquellas consecuencias, el alcance y el ritmo que puede adquirir la sustitución del curso de acción anterior.
Así definida, la responsabilidad representa una exigencia que pesa sobre las dos clases de políticas, las de gobierno y las de Estado. Lo que enfatizamos aquí es que, a igual grado de responsabilidad, operan contundentemente las ventajas de las políticas de gobierno sobre las de Estado. Porque la crítica puede esclarecer más a un decisor responsable que a otro dogmático y porque las políticas diseñadas en función de una mentalidad inspirada en el “hacerse cargo” serán más flexibles, más ajustables y corregibles que las que aspiran sobre todo a la persistencia y la previsibilidad. Con lo cual las políticas de gobierno consiguen el óptimo posible en democracia y, ponderadas en esta perspectiva, entre las muchas que caben en la evaluación de las políticas públicas, resultan preferibles a las concordistas o de Estado.
Ronald Dworkin sostenía consideraciones en esta misma línea acerca de la función legislativa en democracias pluralistas. Y se valía de una metáfora que nos parece excepcionalmente ilustrativa. El legislador, escribió en “Law´s Empire”, se encuentra en la posición de quien tiene la facultad de escribir un capítulo a añadir a un relato ya iniciado por otros autores. Sólo debe respetar un mandato: el capítulo que invente debe tomar el relato donde lo dejaron los autores anteriores, encuadrando las novedades que introduzca en las implicaciones de todos los capítulos que preceden al suyo. Cumplido ese requisito, su texto es libre de continuar lógicas ya involucradas o reorientar la narración hacia puntos novedosos, hasta imprevisibles.
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