2° FORO LIBRE —  CURI  Sobre la «inserción internacional»

Sobre la «inserción internacional» por Elbio Rosselli

Confieso que siempre me ha costado mucho conceptualizar el tema de la «inserción internacional». 

Según el DRAE, «inserción» se define como «acción y efecto de insertar»; a su vez, «insertar» se define como «incluir, introducir algo en otra cosa». 

En mi lectura, la inserción es un acto cuasi estático, que se termina en el momento de completar la acción de «introducir algo en otra cosa». 

Asimismo, la idea de que los estados pueden definir por sí mismos su «inserción» ignora el hecho de que si hay algo que no es estático son precisamente las relaciones internacionales, donde todos los actores están constantemente en movimiento, simultáneamente. 

Por ello, proclamar una determinada «inserción» se parece mucho a anunciar el aterrizaje de un avión en la cubierta de un portaviones en medio de un huracán. 

Prefiero el término más en boga desde hace algunos años, proveniente del lenguaje medioambientalista: adaptación. La adaptación es dinámica, acompañando los movimientos y mutaciones del entorno, pero sin llegar al mimetismo. 

Nacimos como estado independiente ya insertos (¡y cómo!), geográficamente, entre dos enormes países y, geopolíticamente, tutelados por ellos, bajo un ojo testigo de la entonces Gran Bretaña. 

El siguiente medio siglo no fue de tránsito fácil, y las experiencias vividas fueron gradualmente trazando los lineamientos básicos de una ulterior política exterior que se manifestaría recién iniciado el siglo XX: solución pacífica de controversias, apego al derecho internacional, no intervención en los asuntos internos de los estados, respeto por la integridad territorial de los estados. 

Continuamos adaptándonos y, ya transcurrido el primer cuarto del siglo XX, fuimos consolidando una presencia internacional nada despreciable, asentada en un conjunto amplio de principios y que constituyen las bases del transitar del Uruguay en la escena internacional. 

Una política exterior de naturaleza «principista» es una guía clara para los agentes participantes en su ejecución, así como para otros estados, organismos y agencias con quienes se interactuará, brindando una base importante de previsibilidad y continuidad.

Sin embargo, esa misma continuidad y previsibilidad en la política exterior pueden constituirse en una rigidez excesiva en un ámbito dinámico que plantea nuevos desafíos y requiere continuos ajustes para adaptarse a las circunstancias del momento. 

Visualizar el momento, identificar y valorar sus principales elementos, evaluar los retos y analizar las oportunidades son aspectos esenciales para la adaptación a los cambios constantes. 

El problema es que «el momento» constituye un amplísimo escenario a nivel global y regional, con cuestiones políticas, legales, económicas y comerciales que se entrelazan y generan una dinámica sumamente compleja. 

Entonces, ¿cuál es «nuestro» momento? Simplificando en grado extremo, diría que el escenario global es de tensión entre dos polos que, en términos de poder militar y económico, están representados por los Estados Unidos y China. Vinculados a ambos polos, existe un conjunto de otros estados de diversos grados de peso específico propios, así como otro que manifiesta desear mantenerse equidistante de ambos. 

Los EEUU, de alguna manera, representan a aquellos estados que se identifican con los llamados «valores occidentales» centrados en la persona humana como valor fundamental, sus derechos, y una forma de gobernanza democrática, basada en el imperio del derecho, el respeto de los derechos humanos, la libertad individual. 

Por su parte China, a ojos occidentales, representa un conjunto de valores muy diferentes, con una gobernanza autocrática, con concentración del poder en un solo partido, y en el cual el individuo –la persona humana– _ocupa un lugar relativo, por detrás de «el partido». 

En teoría, para el Uruguay existe una gran afinidad de valores con los EEUU, por lo que es natural coincidir e inclusive acordar entendimientos, mientras que con China las diferencias son notorias, y supondrían una situación de distanciamiento. 

Sin embargo, ingresado el factor económico-comercial al escenario planteado, resulta que China es sustancialmente más importante como socio comercial que los EEUU, con importaciones de productos uruguayos cinco veces mayores. 

El Uruguay ha aprendido a gestionar esta ambivalencia de manera frontal y transparente, lo que ha facilitado su relacionamiento con ambos tanto en lo bilateral como en el ámbito multilateral. 

Sin embargo, en el ámbito regional, la adaptabilidad del Uruguay no ha rendido grandes frutos ni ha sido entendida por sus interlocutores de la región. Me apresuro a apuntar que esto no es necesariamente responsabilidad exclusiva de nuestro país, sino que hay que tomar en cuenta las inestabilidades político-institucionales de nuestros vecinos. Los vaivenes Kirchner-Macri-Fernández-Kirchner, por un lado, y los Lula-Dilma-Temer-Bolsonaro-Lula, por otro, conspiraron en contra de poder obtener de nuestros vecinos las continuidades necesarias para considerar y resolver aspectos más profundos de nuestro relacionamiento común. 

Donde sícaben responsabilidades es en lo que fue una suerte de abandono de Uruguay en cortejar y mantener activas relaciones con sus dos socios «contrapeso» de nuestra dependencia argentino-brasileña: Chile y México. A mi juicio, reticencias político-ideológicas primaron por sobre la razón de estado, y asíunos fueron reticentes en relacionarse con Piñera o con Peña Nieto, y otros con Boric o con López Obrador. 

De esta forma, Uruguay quedóencerrado en un relacionamiento estrictamente sub- regional con los socios del Mercosur, en donde estábásicamente aislado, sin contar con apoyo alguno.^[1] Esta situación es inconveniente y la única manera de superarla es mediante una acción diplomática sostenida y dedicada, a todos los niveles, para encarar primordialmente todas las áreas de divergencias y gradualmente ir encontrando puntos en común para solucionarlas. 

A nivel continental, aunque en términos de calendario nos estamos acercando al fin de un período de gobierno, sería buena cosa que Uruguay desplegase una actividad mayor de relacionamiento con vistas a reconstruir relaciones que se han ido debilitando, y que contribuyan a quebrar el aislamiento. Pienso particularmente en países como Perú, Ecuador, Colombia, Costa Rica, Guatemala, con quienes históricamente hemos tenido relaciones provechosas, especialmente en los ámbitos políticos y culturales. Asimismo, entiendo que un esfuerzo similar resultaría conveniente respecto de Cuba, con la que también nos unen lazos históricos, y país que es pieza instrumental en el ámbito internacional, particularmente a nivel del G77. 

Entiendo que el fortalecimiento del Uruguay en sus relaciones continentales es de particular importancia política, particularmente en los próximos años en los que muy probablemente Brasil pretenda asumir un liderazgo más visible y dominante adoptando algunas posiciones que no necesariamente reflejan puntos de vista compartidos por Uruguay, tanto en temas políticos como económicos. 

Las recientes y confusas declaraciones de Lula en relación a Ucrania, los intentos de la delegación de Brasil en la Asamblea General de la OEA por diluir el tono y el contenido del comunicado sobre Nicaragua, la pretensión de asignar a los BRICS (grupo compuesto mayoritariamente por autocracias) una representatividad de los países en desarrollo, son manifestaciones de una política exterior que podrágenerar rispideces en el ámbito regional. 

La incertidumbre respecto a lo que podráser la política exterior del gobierno que surja como resultado de las muy próximas elecciones en la Argentina hacen aún más recomendable fortalecer lazos y amistades con otros países de la región con quienes, eventualmente, unir esfuerzos en búsqueda de consensos. 

—O—

Digresión:

En el ámbito del Mercosur y en lo concerniente al manido tema de las negociaciones externas, flexibilidad, modernización, Decisión 32/00, desde hace varios años Uruguay opto estructurar su posición por la vía de interpretar textos legales en lugar de haberlo hecho desde la lógica de un proyecto de integración, en el que las disciplinas de la negociación conjunta son la consecuencia –y no la condición– de la existencia de una Unión Aduanera. Esta opción lo dejo en soledad, aislado de sus socios comerciales. 

Hubiera sido más lógico haber exigido el cumplimiento de las disciplinas esenciales –coordinación de políticas macroeconómicas, definir un código aduanero común, evitar el doble cobro del arancel, consolidar los cuatro territorios aduaneros en uno solo, construir una política comercial común en materia de subsidios internos y a la exportación, completar la construcción del área de libre comercio interna incorporando los sectores automotor y azucarero en un régimen común, y un largo etcétera– _y cuando las rigideces que han impedido todo ello en los 32 años transcurridos desde la firma del Tratado de Asunción se manifestasen nuevamente, entonces si se habrían creado las bases para discutir seriamente el futuro del proceso. Todo ello hubiera consumido mucho tiempo, pero de haberlo iniciado pocos años atrás, ya estaríamos llegando a ese punto, en lugar de continuar en la indefinición actual.

^[1] Al tiempo de escribir estas líneas han circulado unas declaraciones del Presidente Santiago Peña señalando que, si las negociaciones con la Unión Europea no se concluyen este año, Paraguay, al asumir la Presidencia Pro-Témpore del Mercosur en enero 2024, no estarádispuesto a continuar con ellas. Una insólita declaración que tendría como consecuencia mayor «salvar la cara» de Argentina y Brasil quienes vienen presionando por revisiones sustanciales en los acuerdos logrados en 2019, las que reabrirían el paquete negociado. 

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